Ucraina, la pace attraverso una nuova architettura di sicurezza in Europa

Dopo aver preso le distanze da Francia, Regno Unito e Germania sulla proposta negoziale della Coalizione dei volenterosi – chissà perché….- ora dall’Italia si criticano due leader europei come il presidente finlandese Alexander Stubb e il premier norvegese Jonas Gahr Støre che hanno parlato al telefono con Vladimir Putin per discutere della guerra in Ucraina. È giusto sollecitare una sola voce dell’Europa per il tavolo dei negoziati, ma forse era il caso di riconoscere il diritto dei Paesi confinanti che si sentono direttamente minacciati di rappresentare a Putin la loro istanza di sicurezza non più rinviabile. Soprattutto quando si tratta di un leader come Stubb, che ha dimostrato di avere una visione strategica concreta sul futuro dell’Europa nel libro Il triangolo del potere.

Dall’egemonia dell’Occidente al nuovo ordine mondiale e per questo potrebbe rappresentare anche un’altra voce autorevole accanto a quella del presidente del Consiglio europeo António Costa per il tavolo dei negoziati. Il problema, piuttosto, è uscire dall’ambiguità dimostrandosi concreti con una proposta compiuta da portare in Europa. L’ultima avanzata dall’Italia risale all’epoca del governo Draghi, quando il ministro degli Esteri Luigi Di Maio presentò nel maggio 2022 un piano di pace in quattro tappe per l’Ucraina. Lì c’era almeno l’ intuizione della diplomazia italiana di puntare sul cessate il fuoco immediato per poi sviluppare in un orizzonte temporale di medio periodo i temi più controversi. Da allora, quale nuova proposta concreta si intenda promuovere dall’Italia per un percorso verso la pace non è altrettanto chiaro. Il nodo cruciale, come si sa, è la pre-condizione posta da Vladimir Putin che il Donbass sia subito riconosciuto come «territorio della Russia storica».

Di contro c’è la disponibilità di Zelensky a un cessate il fuoco sull’attuale linea del fronte, senza però un riconoscimento formale di cessioni di territori a monte dei negoziati. Su queste opposte visioni non si può rimanere nell’ambiguità. C’è un documento, oggi sepolto negli archivi della diplomazia russa, che già da solo smantella l’impalcatura ideologica utilizzata dal Cremlino per giustificare le pretese di Putin sul Donbass. Non è una dichiarazione d’intenti occidentale, ma un accordo bilaterale – quindi senza nessuna intermediazione o pressione dell’Occidente – fondamentale tra la Federazione Russa e l’Ucraina: il 28 gennaio 2003 a Kiev, il presidente russo Vladimir Putin e l’allora presidente ucraino Leonid Kučma firmarono il Trattato tra l’Ucraina e la Federazione Russa sul confine di Stato ucraino-russo, l’atto politico con cui Mosca ha formalizzato e riconosciuto reciprocamente la linea di confine terrestre tra le due nazioni.

Ucraina, la pace attraverso una nuova architettura di sicurezza in Europa

Nei palazzi del potere russo quel testo oggi è un tabù. Eppure si tratta dell’accordo che ha stabilito legalmente che il confine di Stato corrisponde alla precedente frontiera amministrativa tra la Repubblica Socialista Sovietica dell’Ucraina e la Repubblica Socialista Federativa Sovietica Russa al momento della dissoluzione dell’Unione Sovietica, nel 1991. I passaggi chiave del testo non lasciano spazio a interpretazioni: l’Articolo 1 esplicita testualmente che il confine di Stato è la linea che divide i territori dei due paesi “dall’intersezione dei confini di Ucraina, Russia e Bielorussia fino a un punto sulla costa del Golfo di Taganrog”. Con questo atto, la Russia ha riconosciuto ufficialmente la sovranità territoriale dell’Ucraina sulle regioni di confine, come anche sulla Crimea e sul Donbass. Questo significa che, prima di teorizzare la frammentazione identitaria dell’Est e l’espansione della Nato, Vladimir Putin ha firmato un trattato internazionale in cui riconosceva la mappa nata dal crollo del muro.

Nessun malinteso, nessuna forzatura: c’è una firma apposta dallo stesso presidente russo che oggi pretende di ridisegnare la storia col sangue della sua guerra di aggressione. Peraltro, il riconoscimento dei confini originari dell’Ucraina trova fondamento nel principio di diritto internazionale dell’uti possidetis iuris: per garantire la stabilità delle frontiere anche nei processi di acquisizione dell’indipendenza e di dissoluzione di Stati federali, le delimitazioni territoriali amministrative preesistenti sono assunte come riferimento anche per le nuove frontiere internazionali. Ora occorre ripartire da queste basi per negoziare, che non può significare legittimare un’annessione ottenuta con la forza, né trasformare la violazione dei confini riconosciuti in un nuovo principio di legittimità. Gli accordi firmati restano parte della storia diplomatica e giuridica europea, e ricordano una verità essenziale sancita anche dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati: la forza può alterare i confini sul terreno, ma non basterà mai a renderli legittimi in un trattato.

Strategia necessaria

Per questo l’Italia e l’Europa devono puntare su un approccio strategico. La strada è stata indicata anche dal Washington Post, con l’analisi di David Ignatius – analista da sempre vicino al Pentagono e alla Casa Bianca – in un saggio dal titolo eloquente Make the problem and the solution bigger: «Ampliare il problema e la soluzione». Si tratta dunque di allargare il negoziato a una nuova architettura di sicurezza europea, capace di affrontare sia le garanzie necessarie all’Ucraina sia le preoccupazioni di sicurezza della Russia. L’obiettivo deve essere ricostruire, sullo sfondo, un sistema di sicurezza condiviso: si potrà certo discutere delle richieste di Putin di non alimentare il riarmo, purché siano assicurate condizioni di reciprocità e garanzie verificabili per tutti. In particolare sta all’Unione europea imporsi perché sia scongiurata la minaccia avvertita dai Paesi Baltici e dagli altri confinanti che Putin rilanci la difesa delle minoranze russofone presenti in quei territori.

Da qui si potranno chiarire i termini del cessate il fuoco. Esso deve consentire l’avvio di un negoziato che sia basato realmente su una volontà di confronto fra Stati con pari dignità: non c’è un vincitore e un vinto, perché nessuna coercizione oggi è consentita dal diritto dei trattati. Così la proposta potrà essere completata da contenuti programmatici più chiari. Si è già ipotizzato un orizzonte almeno quinquennale, che consenta il confronto sulle questioni storiche e giuridiche ma anche la ricostruzione e il ritorno volontario degli ucraini costretti a lasciare i territori occupati. Sarà quindi necessaria una consultazione elettorale aggiornata, che riconosca il voto alla popolazione rimasta, agli ucraini costretti ad abbandonare il Donbass, ma non anche a quanti sono sopraggiunti al seguito dell’invasione russa nei territori occupati.

Qualsiasi negoziato non può dunque partire dal riconoscimento a monte di conquiste militari, ma deve definire piuttosto le modalità della sicurezza e della convivenza futura su cui ricostruire fiducia e cooperazione. Nessuna forza delle armi può alterare i confini sul terreno, anche perché la Storia diplomatica e giuridica dell’Europa racconta altro. È su questi principi che i negoziatori europei devono argomentare per una pace ‘giusta e duratura’, non solo per l’Ucraina, ma anche per una nuova architettura della sicurezza in Europa.

di Maurizio Delli Santi, membro dell’International Law Association